Union européenne : Le partage du fardeau de la défense

Par Josselin Droff, chercheur à la Chaire, et Julien Malizard, titulaire adjoint de la Chaire

N.B. : Nous vous proposons ici un résumé d’un article de recherche publié en 2019 dans la Revue Française d’Économie.

La sécurité des pays de l’Union européenne (UE) repose essentiellement sur plusieurs piliers : les capacités individuelles des États membres (EM), les initiatives européennes diverses (bilatérales et « minilatérales », communautaires et non-communautaires) et l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) (Barrie et al., 2019). Les capacités individuelles de chaque État doivent être en cohérence avec les structures de niveaux supérieurs pour permettre une fourniture optimale de défense mais des problèmes de coordination peuvent apparaitre. Dans ce contexte, cette newsletter discute d’une question simple : qui porte le fardeau de la défense au sein des pays de l’UE ?

Comme le signalent Meijer et Wyss (2018), les EM comptent soit sur eux-mêmes, soit sur l’OTAN pour assurer leur défense et finalement assez peu sur l’échelon européen. De plus, à ce jour, le poids de l’ensemble des initiatives européennes non communautaires en matière de défense représente à peine 10 milliards d’euros, soit 5 % des dépenses de défense des EM. Néanmoins, les politiques européennes se multiplient en faveur de la « défense européenne » : d’une part les EM pris individuellement n’ont plus les moyens de faire face seuls aux besoins (en particulier d’équipement) de défense et d’autre part les instances multilatérales (ONU et OTAN) sont de plus en plus remises en cause par l’administration américaine depuis l’élection de Donald Trump.

Les pays de l’UE font donc face à des menaces que l’on peut qualifier de Global Public Bads (Brauer et McDougal, 2020 ; Buchholz et Sandler, Forthcoming) c’est-à-dire des menaces de plus en plus diffuses et européanisées (et donc collectives) et de moins en moins ciblées et localisées (et donc individualisées). Cela concerne aussi bien la lutte contre le terrorisme transnational, la piraterie maritime, les menaces cyber mais aussi des menaces militaires plus traditionnelles (Droff et Malizard, 2020) [1].

Dans cette optique, cette newsletter vise à comprendre quels sont les pays de l’UE qui supportent le plus le poids de la sécurité et ainsi discuter des éventuels déséquilibres. L’application de la théorie des alliances (Olson et Zeckhauser, 1966) semble pertinente pour examiner ces problématiques. Schématiquement, cette modélisation propose de comparer les coûts avec les bénéfices attendus de l’alliance.

Notre étude complète certains travaux récents qui portent aussi bien sur l’OTAN (Sandler et Shimizu, 2012) que sur l’UE (Kollias, 2008) qui concluent à un partage du fardeau déséquilibré. D’autres travaux (Bogers, Beeres et Bollen, 2019) fondés sur une approche muldimensionnelle de la sécurité collective (défense, lutte contre le terrorisme, protection de l’environnement, accueil de réfugiés) indiquent que les pays européens font des choix liés à leurs préférences nationales mais qui peuvent globalement s’avérer être complémentaires. Notre réflexion prolonge la littérature existante de deux façons. Tout d’abord, nous prenons en considération la dynamique des contributions de chaque pays sur une période de 10 ans (2005-2014). Ensuite, nous adoptons une approche multidimensionnelle du coût de la défense qui consiste à étudier non seulement le budget de défense de chaque EM mais aussi son budget de R&D, son budget d’équipement, les personnels totaux et les militaires déployés. La carte de gauche illustre la part relative du budget de défense de chaque pays analysé dans l’étude.

Conceptuellement, la fourniture de défense a les caractéristiques d’un « bien public ». Dans ce cadre, en suivant une approche généralement développée dans la littérature, nous construisons un indice des bénéfices attendus de l’alliance que nous comparons aux contributions relatives de chaque membre au coût de la défense européenne commune. Les bénéfices attendus correspondent à différentes grandeurs, propres à chaque pays, qui mesurent les éléments à protéger : la richesse économique (PIB), la population (le nombre d’habitants) et le territoire national (la superficie). La carte de droite présente les bénéfices relatifs de chaque pays.

Grâce cette méthode, nous identifions les pays qui « sur-contribuent », c’est-à-dire que leur coût excède leur bénéfice et ceux qui « sous-contribuent », c’est-à-dire que leur bénéfice dépasse leur coût [2]. D’un point de vue de la théorie des alliances, nous pouvons alors comparer ces situations à une situation d’équilibre où chaque pays contribuerait à la hauteur de ses bénéfices attendus (équi-répartition). L’aspect dynamique de chaque contribution est également pris en compte en comparant les bénéfices nets de l’année de départ (2005) et ceux de l’année d’arrivée (2014). Nous utilisons les données de l’Agence européenne de défense (AED) pour quantifier les différents coûts et celles de la Commission européenne pour évaluer les bénéfices [3].

Plusieurs résultats sont à relever lorsque nous nous intéressons à la dimension « budget de défense ». La France et le Royaume-Uni apparaissent comme des pays qui sur-contribuent structurellement. L’Allemagne est aussi dans une situation de sur-contributeur, quoi que plus faiblement. L’Espagne apparait comme un « passager clandestin », en ce sens que les bénéfices retirés sont plus élevés que les coûts supportés. Les grands pays d’Europe de l’Est (Pologne et Roumanie) le sont également mais tendent à voir les déséquilibres se réduire. Dans la dimension R&D, le panorama est nettement binaire : la France et le Royaume-Uni sur-contribuent et tous les autres pays sous-contribuent. Les résultats sont plus contrastés dans les dimensions « budget d’équipement » et « personnels déployés » alors que le comportement d’alliance avec une répartition équilibrée du fardeau est vérifié pour le nombre de personnels.

Pour simplifier la discussion, nous nous intéressons d’abord aux pays de la lettre d’intention [4]. Il est intéressant de noter que, dans toutes les dimensions, la France et le Royaume-Uni sont des sur-contributeurs. L’Allemagne a une situation plus contrastée puisqu’elle est en situation de sur-contribution dans les dimensions « défense » et « personnel » mais en situation de sous-contribution dans les autres dimensions : le caractère de « passager clandestin » n’est pas totalement confirmé. Nous retrouvons alors des préférences structurelles de l’Allemagne en termes de politique de défense, avec une politique plus limitée d’interventions militaires. L’Italie partage également une position médiane puisqu’elle est en situation de sur-contribution dans les dimensions « défense », « personnel » et « déploiement ». L’Espagne et la Suède sont des « passagers clandestins » dans toutes les dimensions. Pour l’Espagne, la trajectoire n’est convergente que sur les dimensions « personnel » et « déploiement ».

Par ailleurs, notre analyse permet de différencier les comportements avant et après la crise économique de 2009. Il apparait que les comportements sont très différents entre les deux périodes. En effet, entre 2005 et 2009, il y a une tendance à la convergence des EM, quelle que soit la dimension étudiée mais le fardeau est mal partagé. Entre 2010 et 2014, sous l’effet de la crise économique et des choix budgétaires effectués par les gouvernements (en général, plutôt des coupes budgétaires affectant le secteur de la défense), la tendance majoritaire est la divergence et le fardeau est davantage supporté par un nombre plus petit de pays. Néanmoins, certains pays d’Europe de l’Est sont sur une dynamique convergente depuis 2010, en raison des menaces liées à la Russie.

En résumé, nous pouvons noter l’extrême hétérogénéité des pays de l’UE en ce qui concerne les différentes dimensions retenues dans notre approche empirique. Nous pensons que ce résultat est lié à une forme de préférence nationale (et non européenne) dans la conduite de la politique de défense. Nous pouvons distinguer quatre groupes de pays ayant des comportements relativement similaires :

  • Un « duopole » franco-britannique en situation de sur-contribution pour toutes les dimensions. Ces deux pays ont en commun un certain nombre d’éléments qui expliquent leur position dans nos résultats : ce sont les seuls en Europe qui possèdent l’arme nucléaire, ont une industrie de défense susceptible de fournir des matériels sur la quasi-totalité  du spectre capacitaire et s’engagent régulièrement dans des opérations militaires, souvent comme leader ou premier entrant avec des empreintes logistiques relativement fortes. Ils ont donc des dépenses structurellement élevées, dans toutes les dimensions, pour maintenir leur supériorité militaire. La crise économique de 2009 n’a pas réellement modifié leur comportement relatif en matière de défense et leur dynamique montre qu’ils supportent une part plus élevée du fardeau depuis cette date. 
  • Les autres pays de la lettre d’intention (Allemagne, Espagne, Italie, Suède) constituent un deuxième bloc. Ces pays sont généralement en situation de sous-contribution dans la plupart des dimensions étudiées. Leurs ambitions stratégiques sont en général plus limitées que celles du couple franco-britannique car davantage centrées sur une logique de protection de leur voisinage. Ces pays ont des dynamiques budgétaires plutôt procyclique en termes de défense et ils ont largement utilisé le budget de la défense (dans tout ou partie de ses composantes) comme variable d’ajustement.
  • Le troisième bloc est composé par un ensemble de pays d’Europe de l’Ouest (Autriche, Belgique, Finlande, Irlande, Grèce, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal), généralement de petite taille, à l’exception des Pays-Bas. Ces pays ont des ambitions stratégiques réduites, principalement tournées vers la défense de leur territoire et possèdent généralement une force expéditionnaire, laquelle joue cependant rarement un rôle de « premier entrant » et est généralement intégrée dans des coalitions. De ce groupe de « passager clandestin », les Pays-Bas et la Belgique se distinguent car ils  sur-contribuent. Le cas grec est particulièrement intéressant car la crise économique a complétement modifié son comportement en matière de défense : d’une situation de sur-contributeur, la Grèce est devenue « passager clandestin ».
  • Le dernier bloc est celui des pays d’Europe de l’est et des pays entrés après 2000. La politique de défense de ces pays repose pour une grande partie sur l’OTAN (Meijer et Wyss, 2018). Dans leur grande majorité, ces pays sont des « passagers clandestins » dans toutes les dimensions retenues. Cependant, certains d’entre eux, en particulier la Pologne, les pays Baltes ou encore la Roumanie, sont sur une trajectoire convergente depuis la crise : plus qu’un choc économique, c’est probablement l’augmentation des menaces perçues avec la Russie qui a  conduit ces pays à réorienter leur effort budgétaire dans toutes les dimensions étudiées vers la défense.

En conclusion, ce travail interroge le potentiel d’intégration des EM en matière de défense, en l’état encore très faible. Quelques initiatives intéressantes permettraient de renforcer cette intégration. Le fonds européen de défense (FED) est une avancée majeure en matière d’équipement par sa capacité de catalyseur [5]. La constitution de consortium pour des grands programmes d’équipement devrait permettre un meilleur partage du fardeau, même si deux projets concurrents émergent dans le domaine des avions de combat (D’un côté le SCAF ou Système de combat aérien du futur porté par la France, l’Allemagne et l’Espagne et de l’autre le Tempest porté par le Royaume-Uni et l’Italie). Enfin, dans le domaine opérationnel, en complément des opérations menées par l’UE, l’initiative européenne d’intervention (IEI) pourrait favoriser l’intégration de certains pays sur le plan militaire, contribuant ainsi à forger une « culture stratégique » commune qui semble faire défaut en Europe.  L’ensemble de ces mesures justifierait une actualisation de ce travail dans les prochaines années afin de mesurer leur pertinence.  

Bibliographie

Barrie D., Barry B., Beraud-Sudreau L., Boyd H., Childs N., Giegerich B., 2019, « Defending Europe: scenario-based capability requirements for NATO’s European members », april 2019, IISS.

Bogers M., Beeres R., Bollen M., 2019, « Burden-sharing for global cooperation on safety and security », Economics of Peace and Security Journal, 14, 1, p. 1‑27.

Brauer J., McDougal T., 2020, « Bioeconomic Peace Research and Policy », Peace Economics, Peace Science and Public Policy, 26, 3.

Buchholz W., Sandler T., Forthcoming, « Global Public Goods: A Survey », Journal of Economic Literature, 58, 4.

Droff J., Malizard J., 2020, « Menaces, biens publics et demande de défense européenne », Revue Défense Nationale, mars, 828, p. 95‑100.

Kollias C., 2008, « A preliminary investigation of the burden sharing aspects of a European union common defense policy », Defence and Peace Economics, 19, 4, p. 253‑263.

Meijer H., Wyss M., 2018, « Upside down: Reframing European Defence Studies », Cooperation and Conflict, 54, 3, p. 378‑406.

Olson M., Zeckhauser R., 1966, « An Economic Theory of Alliances », Review of Economics and Statistics, 48, 3, p. 266‑279.

Sandler T., Shimizu H., 2012, « NATO Burden Sharing 1999–2010: An Altered Alliance », Foreign Policy Analysis, 10, 1, p. 1‑18.


[1] https://www.defnat.com/e-RDN/vue-article.php?carticle=22307

[2] Sur nos graphiques, cela revient à faire la différence entre les coûts (à gauche) et les bénéfices (à droite). Par exemple, dans le cas de la France, la différence est +7, ce qui indique que le pays sur-contribue. A l’inverse, dans le cas de l’Espagne, la différence est de -5%, ce qui indique une sous-contribution.

[3] Formellement, nous calculons un « indice » mesurant les bénéfices, par pays, comme étant la moyenne pondérée de la part du PIB national dans la somme des PIB européens, la part de la population du pays sur la population totale européenne et la part de la superficie du pays sur la superficie totale européenne.

[4] La lettre d’intention (Letter of Intent), signée en juillet 1998 par les ministres de la Défense des six principaux pays producteurs d’armement en Europe (Allemagne, France, Espagne, Italie, Royaume-Uni, Suède). Elle est concrétisée le 27 juillet 2000 par la signature d’un accord cadre juridiquement contraignant qui offre un cadre commun pour mettre en place un environnement favorable à une plus forte intégration de l’industrie de défense en Europe.

[5] Le plan budgétaire du fonds pour la période 2021-2027 s’élevait initialement à 13 milliards d’euros pour financer principalement des projets transfrontaliers interopérables, dont 4,1 milliards pour les projets de recherche en collaboration et 8,9 milliards pour co-financer certains coûts de développement, en complément des financements nationaux. Cependant, la présidence finlandaise a fait une nouvelle proposition réduite à 6,5 milliards. Les négociations entre les pays restent en cours et le cadre financier pluriannuel est de 9 milliards d’euros en septembre 2020.