Par Friederike Richter, chercheuse à la Chaire
La diversification des coopérations de défense depuis 1991
Depuis la fin de la Guerre froide, de plus en plus d’accords de coopération de défense en Europe apparaissent en dehors du cadre multilatéral. Ces partenariats prennent des formes variées. Ils peuvent être temporaires ou permanents, institutionnalisés ou non, menés à deux ou en petit groupe. Dans la littérature, différents termes sont par ailleurs utilisés pour les désigner : on parle d’accords, d’amitiés, de couples, d’ententes, de partenariats (stratégiques), de relations privilégiées, etc. L’emploi de ces termes reflète souvent les conditions diplomatiques dans lesquelles ces accords ont vu le jour ainsi qu’une terminologie typique de l’époque [1]. La diversification des modes de coopération observée en Europe depuis 1991 s’explique en partie par les différents objectifs que ces partenariats essaient d’atteindre : s’il s’agit de gagner en légitimité, le processus de coopération doit être ouvert à un grand nombre de partenaires européens et conforme aux normes internationales ; s’il s’agit de gagner en efficacité, l’attention est mise sur la réalisation des objectifs fixés par le groupe restreint des coopérants.
Dans la littérature, notamment en sciences sociales, il existe un intérêt récent pour l’articulation de ces différents types et formats de coopération. Camille Morel et Friederike Richter proposent ainsi une typologie des coopérations de défense au XXIe siècle, classant les accords en fonction de leur niveau de coopération (bi-, mini- ou multilatéral), de leurs objectifs (particulier ou général), de leur durée (temporaire ou permanent), de leur domaine (fonctionnement ou investissement) et de leur cadre (institutionnalisé ou non) [2]. Elles montrent les nuances qui existent entre ces différents modèles de coopération et insistent sur le fait qu’un État n’optera pas pour un seul format de manière ferme et définitive, mais articulera au contraire ces différents types de coopération en fonction de ses intérêts sur la scène internationale. Un argument similaire est avancé par Samuel B. H. Faure qui examine la politique française d’armement. La France mobilise en effet « différents types de coopération internationale pour répondre à un problème public » [3], une approche qu’il nomme « flexilatéralisme » et qui vise avant tout à gagner en efficacité en utilisant, de manière simultanée, différents modes de coopération.
Différents types de coopération, différents bénéfices
Chaque type de coopération a ses propres coûts et bénéfices. Les avantages et désavantages des différents formats de coopération sont relativement bien connus, notamment en ce qui concerne les coopérations bilatérales et multilatérales qui ont été les deux modes de coopération privilégiés au XXe siècle.
Le multilatéralisme, dans son acceptation actuelle, remonte au milieu du XIXe siècle et s’est principalement développé pendant l’entre-deux-guerres, avec une prolifération d’organisations internationales depuis 1945. Il s’agit d’un processus de coopération entre plus de deux États, impliquant une certaine forme d’institutionnalisation. Grâce à ses principes sous-jacents – non-discrimination, indivisibilité et réciprocité [4] – le multilatéralisme est considéré comme un mode de coopération adapté à la gestion de certains défis sécuritaires communs, tout en ayant le soutien de la communauté internationale. Plusieurs avantages – de nature différente – ont ainsi été identifiés dans la littérature : des avantages politiques, car le multilatéralisme permet entre autres de légitimer une action militaire ; stratégique, puisque la coopération à l’échelle internationale est susceptible d’augmenter le niveau de sécurité au niveau mondial ; opérationnels, parce que le multilatéralisme a vocation à renforcer l’interopérabilité des forces armées et de leurs équipements dans le moyen et long terme ; et enfin économiques, car ce mode de coopération permet de faire des économies d’échelle et donc de partager le fardeau.
Malgré ses différents atouts, le multilatéralisme semble traverser une période critique [5], comme le montre actuellement le manque d’unité dans la lutte contre la pandémie du Covid-19. Les raisons de cette fatigue sont nombreuses et incluent notamment une lenteur institutionnelle, entraînant des coûts de décision et de coordination élevés ; une uniformité décisionnelle en cas de préférences et de besoins souvent hétérogènes ; et une dilution des responsabilités entre partenaires qui peut provoquer de l’opportunisme et du free-riding. Les coopérations multilatérales peuvent donc s’avérer contre-productives. C’est pourquoi, depuis la fin de la Guerre froide, nous constatons la formation de partenariats plus souples et moins institutionalisés, parfois dans un format restreint [6]. Ceux-ci semblent plus efficaces et apparaissent comme étant plus adaptés pour faire face aux défis sécuritaires actuels [7].
Établis dans le cadre de partenariats déjà existants ou mis en place en dehors de tout accord multilatéral, ces ‘nouveaux’ modes de coopération visent davantage d’efficacité dans le processus décisionnel, et, par conséquent, aussi dans le résultat final. Contrairement au bilatéralisme, qui est le mode de coopération restreint par excellence, ces partenariats ne sont pas nécessairement institutionnalisés et donc particulièrement souples. Ils permettent l’adaptation au cas par cas, que ce soit dans le choix des partenaires ou encore dans l’objectif et la durée du partenariat. L’efficacité de ce type de coopération résulte avant tout d’une plus grande liberté d’action ainsi que d’une réduction non-négligeable des coûts de décision et de coordination, notamment par rapport aux coopérations multilatérales [8].
Cette tendance à la diversification des modes de coopération – qui s’accompagne d’une augmentation du nombre d’accords plus informels et au format restreint – n’est toutefois pas sans défaut. Premièrement, ces coopérations peuvent sembler moins légitimes car elles n’ont pas l’aval de la communauté internationale. Deuxièmement, elles rendent les relations internationales moins prévisibles, notamment parce qu’il y a une certaine incertitude concernant leur inscription dans la durée.
Chaque État coopérant doit trouver un intérêt et un sens à la coopération, non seulement dans le court mais aussi dans le long terme : en choisissant le format de partenariat, il s’agit donc principalement pour lui de trouver – et de maintenir – le juste équilibre entre son autonomie stratégique, la légitimité de son action collaborative et l’efficacité de la politique de défense qu’il met en place [9].
La France et ses partenaires européens : coopérer, mais avec qui et comment ?
Depuis la fin de la Guerre froide, la coopération est devenue une réalité pour les armées françaises. La France a ainsi commencé à développer une approche « flexilatérale » à sa politique de défense, contribuant à de nombreux dispositifs avec un ou plusieurs partenaires. Certains reposent sur des institutions dédiées – au sein ou en dehors d’un cadre multilatéral – alors que d’autres sont plus informels, voire plus ponctuels. Dans le cas de la France, ceci est particulièrement vrai depuis une dizaine d’années.
Paris est co-fondateur de plusieurs organisations et alliances multilatérales dont l’Organisation des Nations unies (ONU), l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) et l’Union européenne (UE). Alors que le multilatéralisme est le format privilégié de la France pour ses coopérations de défense jusque dans les années 2000, notamment pour les opérations extérieures, cette approche commence à changer avec le livre blanc sur la politique étrangère de 2008. Ce dernier affirme que le pays doit opter pour des partenariats plus pragmatiques et plus flexibles [10]. Cela vaut également au sein de l’UE, qui est pourtant le vecteur principal d’influence de la France dans le domaine de la politique étrangère.
Bien que les livres blancs sur la défense et la sécurité nationale de 2008 et de 2013 aient souligné à nouveau qu’un livre blanc européen en matière de défense semblait, à terme, naturel [11], un nombre croissant de coopérations bi- et minilatérales ont vu le jour ces dernières cinq années. À titre d’exemple, l’Initiative européenne d’intervention (IEI) vise à créer un noyau dur d’États pour préparer et coordonner des opérations conjointes. La Revue stratégique de 2017 met ainsi en avant que la France « soutient la combinaison optimale des différents formats de coopération » [12] au niveau européen, donnant désormais la priorité aux partenaires ayant la volonté politique et la capacité militaire d’assumer leurs responsabilités sur la scène internationale. Cela se traduit par le maintien des relations bilatérales privilégiées d’une part, et la mise en place de coopérations minilatérales d’autre part.
Au niveau bilatéral, la France coopère étroitement avec l’Allemagne et le Royaume-Uni dans les domaines opérationnel, capacitaire et industriel. La coopération franco-britannique a fortement augmenté après la Guerre froide [13], entre autres en raison de l’expérience commune en Bosnie. Elle a conduit à la signature des traités de Lancaster House en 2010, sous Nicolas Sarkozy, qui a alors donné plus de priorité au couple franco-britannique qu’au couple franco-allemand lors de son mandat [14]. La relation privilégiée entre la France et l’Allemagne est devenue, à son tour, un moteur clé de la coopération de défense en Europe ces dernières années, en particulier depuis la décision du Royaume-Uni de quitter l’UE et la signature du Traité d’Aix-la-Chapelle [15]. La France entretient également des relations étroites avec la Belgique, l’Espagne, l’Italie, les Pays-Bas et la Suède, y compris sur les questions industrielles. Ces accords bilatéraux sont destinés à s’ouvrir à d’autres membres de l’UE – par exemple dans le cadre de la Coopération structurée permanente (CSP), mécanisme qui vise à développer la collaboration des États membres –, tout en mettant l’accent sur le codéveloppement des capacités militaires [16].
En effet, la France complète ses relations bilatérales au niveau européen à l’aide de coopérations en petit groupe, qui sont soit informelles (comme le Triangle de Weimar ou le Format Normandie) soit formelles (comme le développement de l’hélicoptère NH-90, le projet des drones MALE ou encore le système de combat aérien du futur (SCAF)). Conformément à la stratégie européenne de sécurité de 2003, la France a donc commencé à viser une action multilatérale efficace, en réduisant notamment le nombre de coopérants [17]. Elle est passée d’un multilatéralisme « global » à un multilatéralisme davantage européen, voire à un minilatéralisme au sein de l’UE.
Conclusion
Depuis la fin de la Guerre froide, la coopération en matière de défense, qui est devenue une réalité pour les armées françaises (la France participe à 2/3 des projets de la CSP, par exemple), s’est largement diversifiée. Si la France a continué à coopérer au niveau multilatéral – notamment via l’ONU, l’OTAN et l’UE –, elle a maintenu et renforcé ses relations privilégiées au niveau bilatéral, entre autres avec l’Allemagne et le Royaume-Uni. Elle a également fait le choix d’opter pour des accords plus pragmatiques, donnant la priorité à des partenaires européens ayant la volonté politique et la capacité militaire pour assumer leur rôle sur la scène internationale. La France s’est par ailleurs davantage investie dans des coopérations industrielles, souvent au niveau minilatéral. Elle envisage ainsi la combinaison optimale de différents formats de coopération au niveau européen, prenant en compte les atouts et inconvénients de chaque type de coopération.
Depuis 2016, les initiatives lancées au niveau européen pour maximiser les bénéfices – notamment économiques – de la coopération en matière de défense se multiplient : ont notamment vu le jour une Stratégie globale qui cherche à améliorer l’efficacité de la défense des États membres de l’UE, une capacité militaire de planification et de conduite (MPCC) pour les opérations à mandat non exécutif, la CSP, l’IEI ou encore un Fonds européen de défense afin d’améliorer la compétitivité et l’autonomie (industrielle) stratégique de l’UE… Le rôle de la France dans la mise en place de ces initiatives n’est pas négligeable. Cependant, aucune de ces coopérations ne peut être détachée du contexte politique et économique à l’intérieur duquel elle s’inscrit. Même si la coopération de défense est à nouveau devenue un enjeu politique important depuis 2016, au niveau national comme à l’échelle européenne, la pandémie du Covid-19 – et la crise économique que celle-ci a déclenchée – risquent de mettre fin à cet élan, en faisant de la défense une véritable variable d’ajustement au sein des États membres de l’UE, et en freinant ainsi les initiatives récemment lancées.
[1] Olivier Schmitt, « Alliances (coalitions) » dans Benoît Durieux, Jean-Baptiste Jeangène Vilmer et Frédéric Ramel (dir.), Dictionnaire de la guerre et de la paix, Paris, PUF, 2017, p. 56-64.
[2] Camille Morel et Friederike Richter, « Légitime ou efficace ? Le dilemme de toute coopération de défense au XXIe siècle ? », Les Champs de Mars, n°32, 2019, p. 7-28.
[3] Samuel B. H. Faure, « La politique du « flexilatéralisme » : le cas de la politique française d’armement dans le contexte du Brexit », Les Champs de Mars, n°30, 2018, p. 73-101, p. 75.
[4] John Gerard Ruggie, Multilateralism Matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form, New York, Columbia University Press, 1993, p. 11.
[5] Manuel Lafont Rapnouil, « La chute de l’ordre international libéral ? », Esprit, n°6, 2017, p. 98-112 ; Jean-Marie Guéhenno, « La crise du multilatéralisme », Esprit, n°8, 2014, p. 49-57 ; Edward Newman. A Crisis of Global Institutions? Multilateralism and International Security, Londres, Routledge, 2007 ; Philippe Moreau Desfarges, « Le multilatéralisme et la fin de l’Histoire », Politique étrangère, n°69, 2004, p. 575-586.
[6] Luk Van Langenhove, « The Transformation of Multilateralism Mode 1.0 to Mode 2.0. », Global Policy, n°3, 1, 2010, p. 263-270.
[7] Erica Morel, « Effective minilateralism for the EU. What, When and How ». Brief Issue, European Union Institute for Security Studies, n°17, 2016.
[8] David M. Malone et Yuen F. Khong, Unilateralism and U.S. foreign policy: International perspectives, Boulder, Co, Lynne Rienner, 2003.
[9] Camille Morel et Friederike Richter, « Légitime ou efficace ? Le dilemme de toute coopération de défense au XXIe siècle ? », Les Champs de Mars, n°32, 2019, p. 7-28.
[10] Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, « La France et l’Europe dans le monde : Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France (2008-2020) », Paris, La Documentation française, 2008.
[11] Ministère des Armées, « Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale », Paris, Direction de l’information légale et administrative, 2013 ; Ministère des Armées, « Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale », Paris, La Documentation française, 2008.
[12] Ministère des Armées, « Revue stratégique de défense et de sécurité nationale », Paris, Délégation à l’information et à la communication de la défense, 2017, p. 63.
[13] Alice Pannier, Rivals in Arms: The Rise of UK-France Defence Relations in the Twenty-First Century, Montreal, McGill-Queens University Press, 2020.
[14] Maxime Lefebvre, La politique étrangère de la France, Paris, Presses Universitaires de France, 2019.
[15] Delphine Deschaux-Dutard, « La coopération militaire franco-allemande et la défense européenne après le Brexit », Les Champs de Mars, n°32, 2019, p. 52-76.
[16] Ministère des Armées, « Revue stratégique de défense et de sécurité nationale. Paris, Délégation à l’information et à la communication de la défense », 2017 ; Ministère des Armées, « Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale », Paris, Direction de l’information légale et administrative, 2013.
[17] Josselin Droff et Julien Malizard, « Menaces, biens publics et demande de défense européenne », Revue Défense Nationale, n°3, 2020, p. 95-100.
